Las entidades organizativas internacionales: los organismos internacionales y su diferencia con los actores globales

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Sumario

 

 

Autor: Leopoldo M. A. Godio  |  (ver bio)

Resumen: La presente investigación identifica el origen y la evolución de las organizaciones internacionales, junto a los caracteres que le individualizan respecto de otros sujetos que actúan en la comunidad internacional. Asimismo, se analizan sus habituales estructuras de constitución y funcionamiento, complementados con los acuerdos de sede y sus privilegios e inmunidades. Por otra parte, el texto identifica y señala las diferencias con otras entidades de interés como las empresas transnacionales, las empresas multinacionales y las organizaciones no gubernamentales, aclarándose que su ausencia de subjetividad internacional no importa omitirlas totalmente, ya que presentan una creciente actuación en un mundo globalizado. En definitiva, las entidades analizadas en sus diferentes ámbitos de actuación y reconocimiento –ya sea local, regional o internacional según corresponda– son consecuencia de un sistema internacional coordinado a obtener respuestas para alcanzar metas acordadas por sus operadores. La creciente participación de la sociedad civil en la gestación, elaboración, implementación y observancia de las políticas públicas desde los Estados han cuestionado el rol clásico de las entidades no estatales, habilitando un rol protagónico de actores que se desempeñan en otros niveles de interacción internacional. Su replanteamiento es un debate que merece mayor análisis, a fin de superar, o al menos repensar, la necesidad de contar con ámbitos históricamente vedados y zonas de actuación que actualmente son restringidas.

Palabras clave: derecho público; subjetividad internacional; entes no estatales; actores internacionales.

Recibido: 9/10/2019   |   Aceptado: 13/12/2019   |   Publicado: 30/6/2020

 

 

1. Introducción ^

Las organizaciones internacionales representan una consecuencia de las conferencias diplomáticas europeas del siglo XIX, en las cuales los Estados conformaron modos de colaboración efectivos para alcanzar un óptimo desarrollo entre las naciones, es­pecialmente en cuanto a la cooperación en materia de servicios públicos, como te­légrafos y el correo postal. Sin embargo, su reconocimiento constituye un camino gra­dual y paulatino que no se encuentra exento de debates contemporáneos en materia de ampliación de competencias a través de la posibilidad de reconocerles “poderes implícitos” o la necesidad de diferenciarlas de las organizaciones no gubernamentales (en adelante, “ONGs”) de alcance global o las empresas multinacionales o transnacionales, las cuales no poseen carácter de sujetos del sistema internacional –capacidad que otorga el propio sistema internacional y no los ordenamientos locales– sino que son actores que influyen en su operatoria habitual y el desarrollo normativo.

En las presentes líneas, se realizarán algunas precisiones conceptuales respecto los tres tipos de entidades señaladas y las razones por las cuales solo las organizaciones internaciones son sujetos de derecho internacional.

 

2. Caracteres, origen, y evolución de las organizaciones internacionales. Su subjetividad ^

Las organizaciones internacionales son, por su función, entes creados por los Estados u otros sujetos de derecho internacional –a través de tratados–, dotados de una subjetividad propia –es decir, personalidad jurídica internacional–, con el objeto de establecer instituciones, reglas y formas de cooperación para la consecución de un fin particular común a aquellos en el ámbito internacional. Su aparición en la última llamada etapa del “derecho internacional clásico”[1] y dentro del sistema westfaliano de Estados[2] podría situarse en la segunda mitad del siglo XIX y considerarse más bien tardía ya que su reconocimiento como sujetos del sistema se consolida recién en 1949, con el famoso dictamen jurídico de la Corte Internacional de Justicia referido a la reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas.[3]

En esa centuria que comprende la segunda mitad del siglo XIX y la primera del siguiente, la relación colaborativa-cooperativa interestatal comenzó a asumir la rea­lización de

… reuniones periódicas y conferencias multilaterales que aumentaron en frecuencia y volumen, y con el tiempo adquirieron sede y secretariado de carácter permanente y una agenda de trabajo proyectada hacia el mediano y largo plazo.[4]

Es en este contexto que surgen las primeras organizaciones internacionales, que en esa época era entendidas como derecho administrativo internacional, signadas por la coo­peración entre los servicios públicos estatales cuyos efectos trascendían la frontera de un Estado, tales como los servicios de correos y de telégrafos, así como respecto de la administración de recursos comunes compartidos, por ejemplo, a través la navegación y utilización de ríos.[5]

Estos valiosos antecedentes –ya que ninguna institución surge ex nihilo[6]– permiten comprender la estructura de la comunidad internacional como una consecuencia de las experiencias anteriores y un antecedente de los diseños posteriores. De este mo­do, así como la Sociedad de las Naciones[7] es, de algún modo, una continuación del funcionamiento del Concierto Europeo,[8] las Naciones Unidas suceden a la Sociedad de las Naciones con su capital jurídico y político, tomando su experiencia y sus errores y aciertos, cuyo balance puede considerarse positivo.[9]

Al finalizar, en 1945, la Segunda Guerra Mundial y aprobarse posteriormente, en San Francisco, la Carta de las Naciones Unidas, esta nueva entidad constituye el mejor intento de una coordinación universal de la comunidad internacional –una armonización de los esfuerzos de las naciones, al menos hasta el momento–, no sin críticas, errores y defectos. El objetivo de las Naciones Unidas radica en mantener la paz y la seguridad in­ternacionales, promover la cooperación entre los Estados y fomentar el desarrollo del derecho internacional.[10]

Es casualmente la Organización de las Naciones Unidas (ONU) la que define el debate a favor de la aceptación de las organizaciones internacionales como sujetos del derecho internacional –superando el reconocimiento efectuado por el Comité Inter­nacional de la Cruz Roja a la Sociedad de las Naciones, considerando a esta última como un ente distinto de los Estados que la conformaban[11]– a partir de la opinión consultiva solicitada por la asamblea general de la propia organización a la Corte Internacional de Justicia, cuyo dictamen fue realizado en 1949, tal como señalásemos anteriormente.[12] La personalidad jurídica de las organizaciones internacionales consiste en la posibilidad que tienen estos entes de ejercer derechos y contraer obligaciones en el ámbito doméstico e internacional de acuerdo al objeto y las funciones que persiguen –también denominado principio de especialidad– según surja de modo expreso o indirecto de su instrumento constitutivo y que se traduce, según Barboza, en “una personalidad jurídica de alcances propios”.[13]

La Corte Internacional de Justicia, al reconocérsele subjetividad internacional a las organizaciones internacionales, afirmó que la ONU no era equiparable a un Estado, ni sus derechos u obligaciones son similares a los de aquel. La capacidad del ente se funda en la posibilidad de ser titular de derechos y obligaciones de carácter internacional, con el alcance y amplitud necesarios para cumplir efectivamente sus funciones, junto con la facultad de reclamar directamente por su propio derecho.[14] Asimismo, la Corte aclaró que las Naciones Unidas no eran un “super Estado” sino que su capacidad se li­mita a lo necesario para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas, según los medios que le confiere la Carta de la ONU. La personalidad de la organización es también reconocida, en el ámbito interno, por los Estados miembros con los que celebra acuerdos de sede, aspecto no menor y que trataremos más adelante.

Adicionalmente, la personalidad de las organizaciones internacionales admite dos aspectos distintos: la extensión de su capacidad y su oponibilidad a otros sujetos. Al res­pecto, Barboza advierte que la opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia parece inclinarse a favor de la personalidad jurídica de la ONU, cuando, en realidad, existe una personalidad objetiva de aquella, atento a que fue reconocida por los Estados con los que establecen relaciones. El mismo autor agrega que el mencionado principio de especialidad contiene un fundamento para la personalidad de las organizaciones internacionales pero impone restricciones simultáneas, de modo que su reconocimiento no se extiende ilimitadamente. En palabras de Barzoza, al firmarse la Carta de San Fran­cisco, en 1945, cincuenta Estados

… representando una vasta mayoría de la comunidad internacional, podían crear una entidad con personalidad internacional objetiva, más bien que reconocida solamente por tales [E]stados, con capacidad para presentar una reclamación internacional. Este pronunciamiento puede criticarse si se opina que, para ser oponible a terceros [E]stados que no son partes de la ONU, debe ser reconocida por dichos [E]stados…[15]

 

3. Tipos de organismos internacionales. Estructura y funcionamiento ^

La actuación pública de los organismos internacionales y su creación por los Estados excluyen las entidades constituidas según los ordenamientos internos, incluso aquellas que tengan una función pública. No obstante, las organizaciones internacionales pueden clasificarse de distintas maneras, según diferentes criterios, y dependiendo de su ámbito de aplicación o del propósito para el que fueron constituidas.

Al respecto, pueden considerarse a aquellas como, por ejemplo:

  • 1) Universales, regionales o bilaterales, según su integración por la totalidad de los Estados que integran la comunidad internacional o bien, por aquellos que compartan un área geográfica común o simplemente compuestas por dos Es­tados.
  • 2) Generales o especiales, atento la especificación de sus funciones y com­pe­tencias.
  • 3) Supranacionales o de cooperación, según se establezcan cesiones de sobe­­­­ranía o se coordinen aspectos de distinta naturaleza de carácter inter­gu­ber­namentales.[16]

Las acciones de los organismos internacionales se canalizan a través de la cooperación internacional, precisamente por el “espíritu colaborativo” que caracterizó su aparición en el ámbito internacional. Es posible establecer una tipología de estos entes a partir de los ámbitos de aplicación material o territorial que persiguen. Ello no es un tema menor, ya que a partir de aquellos es posible comprender la real extensión de las funciones y necesidades que habilitan –o condicionan, según se trate– los poderes expresos o implícitos del propio organismo internacional, ya que muchos de ellos no surgen explícitamente de los instrumentos constitutivos.[17] No obstante, Barboza –ci­tando a Cahier– advierte que la “teoría de los poderes implícitos” presenta algunos inconvenientes “puesto que un agrandamiento de los poderes, derechos y competencias de la organización puede no corresponder a la voluntad de sus fundadores”, y diferencia entre los casos de cooperación e integración económica, atento a la posible delegación de soberanía que presentan estos últimos. Asimismo, el autor advierte que el control de legalidad es dificultoso si uno acepta esta teoría, ya que siempre es posible argumentar que cualquier acto excesivo en apariencia resulta necesario para el ejercicio de las funciones de la organización. Recuerda, por caso, el rol de la asamblea general de la ONU en relación con el mandato otorgado a Sudáfrica respecto de Namibia, ya que, según Barboza, la Corte Internacional de Justicia consideró que aquel órgano podría adoptar, en los temas que caigan en su competencia, resoluciones con carácter de decisión o que procedan de una intención de ejecución.[18]

En afirmación de la posible aplicación de esta teoría, Barboza sentencia que in­cluso la propia personalidad internacional de las Naciones Unidas no es más que una consecuencia implícita de su creación, y recuerda que, actualmente, la extensión de los poderes implícitos se encuentra contemplada en distintos acuerdos, por ejemplo, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982), referido a la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos.[19]

 

4. Recursos necesarios para la actuación de los organismos internacionales: acuerdo de sede, funcionarios, privilegios e inmunidades ^

Al carecer de base territorial propia, las organizaciones internacionales se asientan en oficinas y representaciones a través de un acuerdo celebrado con un Estado anfitrión que acepte su establecimiento. Esa inserción es denominada específicamente como acuerdo de sede, y allí se reconocen, amplían o aclaran los privilegios e inmunidades que posee la organización internacional y su personal, así como las distintas facilidades para el de­sarrollo de su labor. Asimismo, Barboza advierte que, para cumplir con los objetivos de su creación, las organizaciones internacionales

  • … necesitan también tener personalidad jurídica en el territorio de cada uno de sus miembros. No debe confundirse esta subjetividad de la organización con la que tiene en el orden internacional: simplemente se refiere a la posibilidad de manejarse en el derecho interno de cada país miembro, como contratar, ser titular de derechos reales, estar en justicia, etc….[20]

Es por esta razón que los acuerdos de sede presentan, complementan o desarrollan, en general, cuestiones como:

  • 1) el objeto del organismo internacional, a fin de establecer las condiciones ne­cesarias para el desempeño sus funciones, las cuales fueron oportunamente aprobadas en el tratado constitutivo;
  • 2) su capacidad, ya que comprende e su capacidad para adquirir derechos y con­traer obligaciones;
  • 3) inviolabilidad, la que se aplica a los locales, mobiliarios y demás bienes;
  • 4) inmunidades de jurisdicción de la propia organización y sus funciona­rios, según corresponda –así como la correspondiente referencia a los liti­gios de­rivados de los contratos suministros de bienes o servicios, u obli­ga­ciones sus­criptas por la propia organización, acciones de daños y perjuicios, juicios laborales promovidos por contratación local, reconvenciones por procesos judiciales o controversias respecto de propiedades, ejecución de ta­sas, etc.–;
  • 5) exenciones tributarias, respecto de toda actividad realizada por la organización para perseguir sus fines, las cuales incluso se podrían aplicar a operaciones de importación o exportación de bienes destinados al cumplimiento de fun­ciones específicas –en forma definitiva o temporaria– sin tener que abonar por ello impuestos, contribuciones especiales o derechos aduaneros y las tasas por servicio de estadística y de comprobación de destino, las cuales también comprenden, en definitiva, una exención de todo impuesto directo –de carácter nacional, provincial o municipal–, habilitando el eventual reintegro por par­te del Estado y solo excluido respecto del personal local contratado por la organización internacional;
  • 6) personal ejecutivo y personal de la organización, el cual goza de los mismos privilegios e inmunidades reconocidos a los agentes diplomáticos acreditados en ella –según las disposiciones de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas (1961) y la práctica posterior en la materia– siempre que aquel o los miembros de su familia no sea nacional o residente del Estado anfitrión;
  • 7) el personal técnico administrativo que no sea nacional o residente del Estado anfitrión, el cual puede gozar de inmunidad contra todo procedimiento judicial o administrativo respecto de los actos que ejecuten o de las expresiones orales y escritas que emitan en el ejercicio de sus funciones, además de la eventual autorización para ingresar sus efectos personales con exención de toda clase de derechos de aduana, impuestos y gravámenes conexos, excepto los gastos de almacenaje, acarreo y servicios análogos;
  • 8) la observancia de las estipulaciones que establezca el Estado anfitrión en ma­teria de seguridad social, respecto del personal contratado que no se encuentre cubierto con las estipulaciones de seguridad social de otro Estado en el cual se haya celebrado la contratación laboral;
  • 9) cuestiones referidas a moneda y tipos de cambio;
  • 10) régimen de libertad, inviolabilidad y trato de comunicaciones;
  • 11) solución de controversias entre el Estado anfitrión y la organización, que ha­bitualmente consiste en la negociación directa, la conciliación y el arbitraje;
  • 12) la vigencia del acuerdo de sede;
  • 13) la posible modificación por acuerdo de partes;
  • 14) el régimen de denuncia, requisitos y plazos a tener en cuenta;
  • 15) la inclusión de disposiciones transitorias hasta aprobación.

En el caso de la República Argentina, la negociación de un acuerdo de sede es iniciada por el organismo internacional interesado a través de un pedido dirigido al Ministro de Relaciones Exteriores y Culto. Su recorrido administrativo consiste en distintos pasos y etapas a partir de la Dirección de Organismos Internacionales de la Cancillería Argentina, que oficia de interlocutor con el interesado y negocia un borrador del texto o su modificación.

Una vez acordados los términos esenciales, el texto es enviado para su evaluación a la Dirección de Consejería Legal y aprobado por aquella, el acuerdo pasa a la firma con­junta del canciller con el representante del organismo internacional. Sin embargo, puede presentarse una etapa intermedia adicional: el paso por el Congreso de la Nación Argentina en aquellos acuerdos de sede que comprendan cuestiones impositivas o de naturaleza vedada al Poder Ejecutivo Nacional, por lo que el proceso administrativo se reanuda –luego de aprobadas las concesiones en el Poder Legislativo– en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto para la última etapa previa a la firma conjunta que hemos referido.

Como nota aclaración final sobre este trámite, debe recordarse que la subjetividad de la organización internacional está fundada en el derecho internacional y no en el ordenamiento interno del Estado anfitrión. Sin embargo, la reglamentación local constituye un instrumento de valor e importancia para evitar potenciales controversias, así como dotar de mayor previsibilidad y seguridad a quienes contraten con la orga­nización en el territorio donde se encuentre la sede.

 

5. Diferencias entre las organizaciones internacionales y otros actores no estatales que influyen en el derecho internacional: las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales de alcance global ^

A pesar de calificarse las organizaciones internacionales como un sujeto del derecho internacional –conformadas principalmente por Estados– que opera en el plano in­terestatal, no escapa al estudio de las relaciones internacionales la creciente promoción y desarrollo de actores que contribuyen, informal e indirectamente, a la generación de nuevas normas en conjunto con aquellas, utilizando los vehícu­los de la sociedad civil.[21] Entre ellas, se destacan las empresas transnacionales y las ONG de alcance global.

La creciente intervención de estos actores en la vida internacional contemporánea constituye una opción valorada por los Estados respecto de ámbitos de la gobernanza global que se les encuentran vedados por principios del derecho internacional, ya que pueden fomentar la participación de los individuos y empresas en asuntos de interés pú­blico de carácter político y económico –habitualmente presentados con fines loables de transparencia y actuación cívica– en materia ambiental y protección de derechos humanos, para mencionar algunos. Barboza señala que, actualmente, gracias a la configuración del derecho internacional contemporáneo con la aparición de la Carta de las Naciones Unidas, la comunidad internacional desarrolló una estructura compleja y cuyo rasgo más destacado de su evolución es

… el tránsito de lo simple a lo complejo: de la simple comunidad de Westfalia, de [E]stados apenas yuxtapuestos sin ninguna institución que los ordenara, a la complejidad de nuestros días, con su gran proliferación de [Estados, Organizaciones Internacionales y ONGs, junto con] […] la creciente participación del individuo […] el hilo conductor de esta historia es, entonces, la creciente institucionalización de la comunidad internacional.[22]

Si se considera que la institucionalización del derecho internacional se traduce en un crecimiento del sistema en cuanto a la fuerza, influencia, variedad y complejidad co­mo consecuencia del accionar de aquellos sujetos y actores que operan en él –ya que ha dejado de ser un mero esquema interestatal propio del denominado “derecho internacional clásico”–, donde el individuo consolida su subjetividad en desarrollo y aparecen otras entidades privadas con fines públicos o particulares como las ONG y las empresas transnacionales, respectivamente, no resulta extraña la aclaración de Barboza respecto de estos últimos actores:

… carecen de subjetividad internacional, pero su acción en el plano de las relaciones exteriores es efectiva… [y que] Las ONG pueden alcanzar altos grados de influencia en la acción de los [E]stados y en la opinión pública nacional e internacional […] Amnesty International, Greenpeace International, Human Rights Watch, son ejemplos de organismos poderosos de importancia en sus respectivos campos de competencia […] [al punto que la Asamblea General de la ONU les ha otorgado a algunas ONG estatus consultivo]. Estas entidades así distinguidas se han organizado en la Conferencia de las ONG (CONGO por sus siglas en inglés) para mejorar su apoyo a la Carta de la ONU y sus principios y su aporte a los programas que en consecuencia la ONU desarrolle.[23]

En definitiva, como afirma Barboza:

El fenómeno de la cooperación que expresan las organizaciones del derecho internacional tanto como las que dependen de órdenes jurídicos internos pero de acción internacional, como las organizaciones no gubernamentales, está, entonces, en pleno vigor en su lucha por la creación y afianzamiento de un cierto orden público internacional que proteja valores comunitarios que se expresan principalmente en las normas creadoras de obligaciones im­perativas tanto como en las simplemente erga omnes […] Todo ello conforma un panorama internacional en el cual la acción de la ONU, así como las de instituciones de su familia y de las ONG, aunque múltiples y esforzadas, revelan la necesidad de un nuevo y gran acuerdo para modificar sus estructuras y funciones con el fin de adaptarlas a las cambiantes y a veces dramáticas circunstancias de nuestro tiempo.[24]

Según Scholte, el rol de las ONG adquiere una creciente notoriedad en las últimas dé­cadas, a partir del inicio de la regulación global y por acción de la sociedad civil en general.[25]

 

5.1. Las organizaciones no gubernamentales de alcance global ^

Los individuos que conforman una sociedad no solo se agrupan para la consecución de objetivos económicos, laborales o políticos –en el clásico caso de las empresas, los sindicatos o los partidos políticos– sino también con fines civiles, con el objeto de participar o influir activamente en el desarrollo del bien público. Su participación en las últimas décadas no escapa al derecho internacional, ya que la actuación de la sociedad civil también apunta a reflejarse en la política exterior de los gobiernos, incluso durante las negociaciones de acuerdos bilaterales o multilaterales realizados por los Estados. Sin embargo, las ONG carecen de personalidad jurídica en el ámbito internacional, toda vez que:

Como están registradas bajo la legislación estatal, las ONG tienen personalidad jurídica en virtud de aquella, y no del derecho internacional. No pueden ser destinatarias de los derechos y obligaciones internacionales y, por lo tanto, no pueden invocar la res­ponsabilidad internacional de un Estado, ni incurrir en responsabilidad internacional ellas mismas. Tampoco pueden ser demandadas ante cortes y tribunales internacionales. Sin embargo, en vista de la considerable experiencia de tales organizaciones, cada vez más se las reconoce formalmente como participantes en las negociaciones internacionales instrumentales en la elaboración de normas internacionales.[26]

La participación de estas entidades se observa, actualmente, en campos científicos, sociales, éticos, económicos, religiosos, ambientales y culturales, entre otros, con una actuación que con progresiva frecuencia trasciende las fronteras del Estado en el cual se constituyeron. Al mismo tiempo, han perfeccionado su labor y fomentado canales de participación oficial como amicus curiae en tribunales locales e internacionales, gracias a su experiencia especializada en sus respectivas áreas.[27]

Sin embargo, cabe observar, tal como señala Tanzi, que las ONG han superado su participación en los procesos negociadores[28] y su rol de mero aportante de informa­ción especializada en procesos específicos, y actualmente gozan de prota­gonismo pa­ra presentar reclamos en materia de derechos humanos. Así lo prevé la Carta Africa­na sobre Derechos Humanos y de los Pueblos,[29] que las autoriza a presentar reclamos –en el sentido de denuncias por presuntas violaciones o respecto de la in­terpretación o aplicación de las convenciones pertinentes– para ser atendidos por la Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos en aquellos casos en que el Estado parte haya optado por la jurisdicción de este tribunal.[30] A la fecha, la Corte Africana recibió un total de 190 solicitudes y 12 de ellas fueron presentadas por ONG.[31]

El potencial crecimiento de las ONG y su reconocimiento como sujeto por par­te de la comunidad internacional podría encontrar un anclaje en las federaciones de empleadores y trabajadores que actúan periódicamente en las reuniones ante la Orga­nización Internacional del Trabajo, la participación consultiva en el Consejo Económico y Social de la ONU u otros esquemas de reconocimiento o acreditación –junto a la co­rrespondiente regulación– con el objeto de acceder e intervenir directamente en procesos particulares o generales de políticas públicas internacionales.[32]

Esta posibilidad es advertida por Scholte, para quien existen situaciones en que miembros de la sociedad civil son invitados a conformar temporalmente delegaciones oficiales junto a funcionarios gubernamentales –por ejemplo en materia de derechos humanos, ambiente y comercio– a fin de contar con asesoramiento técnico y justificar una participación de la población en el diseño o la implementación de la política exterior, de modo que la “consulta” a la sociedad civil no se limite al final de un proceso de formulación de políticas, luego de adoptarse las decisiones importantes.[33]

El mismo autor concluye que es posible identificar múltiples participaciones de ONG y movimientos sociales con interés de influir en la regulación global. Sus ac­ti­vidades, resultados y evaluaciones, a pesar de su carácter controvertido y sin definicio­nes claras, no permite evadir su considerable presencia en la gobernanza global con­temporánea, y se espera que su actuación se incremente en el futuro.[34]

 

5.2. Las empresas multinacionales ante el derecho internacional público ^

Sin dudas, las empresas multinacionales constituyen una experiencia previa y centenaria en comparación a las ONG, y su regulación desde el caso “Salomon vs. Salomon” en la Cámara de los Lores del Reino Unido (1896) demostró su creciente utilidad para la administración de riqueza, como vehícu­los de inversiones y piezas fundamentales de una economía global integrada.[35] Más allá de las regulaciones del derecho civil y comercial a las cuales, actualmente, se sujetan estas personas jurídicas de derecho privado, el derecho internacional público reconoce la importancia de aquellas, tal como se advierte, por ejemplo, en los tratados internacionales de protección de inversiones.[36]

Siguiendo a Dunning y Lundan, entendemos que estamos en presencia de una empresa multinacional cuando la misma se organiza para la producción y venta de bienes o servicios a en uno o más mercados diferentes al de su Estado de origen o lu­gar de constitución.[37] También se las han denominado empresas transnacionales, o mul­tinacionales, o corporaciones trans-estados, de acuerdo a lo que plantean Pitelis y Sugden.[38] Sin embargo, en tiempos más recientes, la presencia de estructuras conjuntas de índole pública y privada adicionó nuevas características a las corporaciones comer­ciales privadas, las pueden encontrar alguna correlación actual con el modo en el que se realizan inversiones public private partnership (en adelante, “PPP”), utilizadas actualmente para la administración de algunos servicios públicos a través de empresas privadas formadas, conjuntamente, entre el Estado local e inversores privados extranjeros.[39]

La amplia utilización de las empresas con objeto o fines transnacionales generó la preocupación sobre si era necesario (y posible) la regulación de estas por el derecho internacional, especialmente en un contexto de globalización de los mercados, que pre­senta oportunidades valiosas para grandes sociedades comerciales transnacionales, controladas a su vez por otras empresas o compañías que pueden ser, incluso, mul­ti­nacionales.[40]

La negación de subjetividad de estas corporaciones en el plano internacional es aún sostenida por la doctrina especializada,[41] autorizándose solo su actuación a través de los Estados que firman un tratado de protección bilateral de inversiones o del modo históricamente más utilizado: a través de la clásica protección diplomática, cuyos escenarios más emblemáticos son el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (en adelante, “CIADI”) y la referida Corte Internacional de Justicia en “Barcelona Traction” y “Elettronica Sicula S.p.A.”.[42]

 

6. Reflexiones finales ^

La aparición y consolidación de las organizaciones internacionales como sujetos del derecho internacional público constituyen una respuesta a las necesidades de un sis­tema coordinado de Estados en el cual la comunidad internacional las utiliza como vehícu­lo jurídico orientado a la obtención de metas comunes. Sin embargo, en tiempos recientes y como consecuencia de una mayor participación de la ciudadanía en el diseño y elaboración de políticas públicas, distintas entidades de la sociedad civil –incluso entidades privadas con fines públicos– emergen y solicitan un rol protagónico activo que, potencialmente, merece un llamado de atención por parte de los operadores políticos y jurídicos con responsabilidades internacionales.

Actualmente, una posición conservadora y prudente resulta el plan ideal en esta materia, pero es necesario advertir que ya nos encontramos ante esquemas jurídicos que otorgan legitimación directa a algunos clásicos actores internacionales –y por ende sujetos, en sentido estricto– con capacidad de acción en ámbitos y zonas restringidas, tal como es el caso de las ONG que forman parte de la Unión Africana, las que poseen competencia para presentar y patrocinar denuncias en el sistema africano de derechos humanos.

En definitiva, el derecho internacional otorgará o negará el reconocimiento de las entidades que resulten necesarias en el plano internacional –plano en el cual los Estados poseen la verdadera legitimación para ello– como forma de dar respuesta a los actuales desafíos de la comunidad internacional y adquirir herramientas que permitan superar los nuevos problemas transfronterizos del siglo XXI.

 

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Notas ^

1. Moncayo, Guillermo R., Vinuesa, Raúl E. y Gutiérrez Posse, Hortensia D. T., Derecho internacional público, Buenos Aires, Zavalía, 1990 (3ª reimp.), pp. 16-17.

2. Caracterizado por un eurocentrismo y una ausencia de instituciones comunes, traduciéndose en un simple conjunto de Estados que coexistían gracias a un equilibrio de poder –a modo de ensayo a través de las alianzas posteriores al Congreso de Viena de 1815– durante el denominado Concierto Europeo, en cierta medida un escenario precursor de las organizaciones internacionales que surgieron posteriormente, sin perjuicio de carecer aquel de una carta fundamental, así como de una sede o de órganos permanentes. Ver Barboza, Julio, Curso de organismos internacionales, Buenos Aires, Zavalía, 2017, pp. 10-11.

3. Fue requerida por la Asamblea General de las Naciones Unidas como consecuencia del atentado que en Jerusalén le quitó la vida al conde Folke Bernadotte (mediador de la organización) y otros funcionarios que lo acompañaban, con el fin de conocer si la ONU poseía capacidad para presentar una demanda internacional contra el Estado responsable para obtener reparación por los daños causados a la organización y a la víctima. La Corte Internacional de Justicia opinó, 11/4/1949, que la organización poseía subjetividad internacional para actuar y que, en consecuencia, contaba con capacidad para demandar internacionalmente por los daños que había sufrido tanto la organización como sus funcionarios en servicio, así como las personas afectadas a través de ella, sin perjuicio de la protección diplomática que puede ejercer el Estado nacional correspondiente. En otras palabras, la Corte reconoció que el derecho internacional le otorgó a la organización no solo los poderes expresamente establecidos en la Carta sino todos aquellos esenciales para el desempeño de sus funciones (International Court of Justice, «Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion», en I.C.J. Reports 1949, p. 174 [N. del E.: ver su síntesis aquí: A, y en español B {pp. 10-11}; fuente: ONU; última consulta: 21/4/2020]).

4. Barboza, Julio, ob. cit. (cfr. nota 2), p. 11.

5. Para un análisis sobre las razones que motivan a los Estados a realizar concesiones mutuas en materia de administración y uso aguas compartidas –superando las llamadas teorías de la “soberanía territorial absoluta” y la “integridad territorial absoluta”– con especial referencia al uso del río Grande entre Estados Unidos y México, ver Tanzi, Attila M., Derecho internacional. Una introducción, Buenos Aires, Astrea-G. Giappichelli Editore, 2019, pp. 4-6. Al respecto, Barboza destaca que durante este período se crearon las famosas “uniones administrativas”, como la Unión Telegráfica Internacional (1865), la Unión Postal Internacional (1874), la Unión para la Protección de la Propiedad Industrial (1883, complementada al año siguiente con la protección de la propiedad literaria y artística), la Unión para el Transporte Internacional por Ferrocarril (1890) y la Oficina Internacional de Salud Pública (1890), y aclara que aquellas “funcionaban a través de una asamblea periódica y de un secretariado permanente que aseguraba la continuidad de su acción” (Barboza, Julio, ob. cit. [cfr. nota 2], p. 12).

6. Barboza, Julio, ob. cit. (cfr. nota 2), p. 13. Incluso, si se analiza la institución del uso de la fuerza colectiva, sus antecedentes se remontan a siglos antes de la propia creación de las Naciones Unidas y encuentra sustento en el sistema griego de las Ciudades-Estado (ver Draper, G.I.A.D., “Planes europeos en pro de una paz perpetua y su impacto en el derecho de la guerra”, en Revista Internacional de la Cruz Roja, vol. 4, Issue 36, 1979, pp. 283 y ss. [N. del E.: ver aquí; fuente: https://international-review.icrc.org/; última consulta: 21/4/2020]). Según Caratini, hasta el siglo V a.C., estos microestados independientes, donde florecían en gran número brillantes inteligencias, poseían un territorio que se limitaba a una ciudad, generalmente, rodeada de murallas y a los campos circundantes (ver Caratini, Roger, Alejandro Magno, Barcelona, Plaza & Janés Editores, 2000, p. 22).

7. Constituye la primera parte del Tratado de Paz de Versalles (1919), suscripto, por un lado, entre las potencias aliadas y asociadas vencedoras y, por el otro, Alemania. El instrumento creó, por primera vez en la historia, una asociación general de naciones con vocación de universalidad a todos los Estados del mundo. También se le conoce como Liga de las Naciones, siendo esta denominación una consecuencia de la traducción del original inglés League of Nations, aunque posteriormente prevaleció la expresión “Sociedad”, como consecuencia del original francés Société des Nations (Ver Díaz Cisneros, César, Derecho internacional público, t. 1, Buenos Aires, Tipográfica Edi­tora Argentina, 1966 [2ª ed.], p. 135).

8. Para una reseña histórica de la evolución del derecho internacional durante este período, ver Truyol, Antonio, Fundamentos de derecho internacional público, Madrid, Tecnos, 1970 (3ª ed.), pp. 146 y ss. Este autor afirma que, a pesar de algunos éxitos en determinados asuntos como la protección de minorías y la celebración del plebiscito en Saar, la Sociedad de las Naciones fracasó en el conflicto chino-japonés y la guerra italo-etiope (ibídem, p. 159).

9. En efecto, Barboza así lo considera en atención a la vocación de universalidad, el régimen de mandatos, la protección de minorías y refugiados, así como la creación de nuevos organismos, tal el caso de la Organización Internacional del Trabajo (Barboza, Julio, ob. cit. [cfr. nota 2], pp. 15-18).

10. Ibídem, pp. 19-20.

11. Se trata de un hecho que evidenció la prestigiosa reputación del Consejero Jurídico de la Sociedad de las Naciones, el internacionalista argentino Luis A. Podestá Costa, quien en representación de la entidad y a solicitud de una de sus comisiones (puntualmente, la denominada Comisión de los Trece, presidida por Salvador de Madariaga), requirió al Comité Internacional de la Cruz Roja información sobre el desarrollo del conflicto armado entre Italia y Etiopía, entre 1935-1936, para determinar la existencia de violaciones a convenciones internacionales aplicables. El Comité, dirigido por el prestigioso jurista Max Huber, se negó inicialmente al pedido invocando su neutralidad y desconociendo, de este modo, el carácter de sujeto de derecho internacional de la Sociedad de las Naciones. Podestá Costa contestó argumentando que el Comité era una asociación civil regida por el Código Civil suizo y dedicada a las distintas relaciones entre las diferentes sociedades nacionales de la Cruz Roja, por lo que se trataba de una institución privada de interés público mientras que, por otra parte, la Sociedad de las Naciones era un organismo interestatal creado por los Estados, por lo que no era una parte en el conflicto armado, dejando en evidencia que Huber aún se encontraba en un estadio anterior del desarrollo del derecho internacional público (ver Guyer, Roberto E., “Luis A. Podestá Costa”, en Colección Los Diplomáticos, Buenos Aires, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 1993, p. 22). Sin perjuicio de lo anterior, Barboza señala que la Sociedad de las Naciones había sido reconocida por Suiza en un acuerdo del 28/6/1919 como anfitrión de la Sociedad, denominado modus vivendi, en el que “se estableció que la Sociedad gozaba de personalidad y capacidad internacionales y que, en principio, no podía, en virtud de las normas de derecho internacional, ser enjuiciada ante los tribunales suizos sin su consentimiento” (Barboza, Julio, ob. cit. [cfr. nota 2], p. 36, nota 8).

12. Amerasinghe advierte que, sin embargo, la Comisión Europea fue señalada como una institución no-estatal por parte de la Corte Permanente de Justicia Internacional. Al respecto, afirmó que la comparación de la Comisión con un Estado y considerarle con capacidad de ejercer funciones con consecuencias internacionales equivalía a admitir que se estaba frente a algún tipo de personalidad jurídica internacional con derecho propio, pero limitada a un área geográfica. En efecto, el autor advierte que al reconocérsele personalidad jurídica a una organización internacional implica dotarle de derechos, deberes, poderes y responsabilidades, aunque el análisis de “qué” son estos derechos y “cómo” se establecen constituyen un debate posterior. (Amerasinghe, Chittharanjan F., Principles of the institutional law of international organizations, Cambridge, Cambridge University Press, 2005 [2nd ed.], pp. 77-78).

13. Barboza, Julio, ob. cit. (cfr. nota 2), p. 36.

14. En palabras de la Corte: «The subjects of law in any legal system are not necessarily identical in their nature or in the extent of their rights, and their nature depends upon the needs of the community. Throughout its history, r;ie development of international law has been influenced by the requirements of international life, and the progressive increase in the collective activities of States has already given rise to instances of action upon the international plane by certain entities which are not States» (International Court of Justice, «Reparation for injuries suffered in the service of the United Nations, Advisory Opinion», en I.C.J. Reports 1949, p. 178 [N. del E.: ver síntesis aquí: A, y en castellano B {pp. 10-11}; fuente: ONU; última consulta: 21/4/2020]).

15. Barboza, Julio, ob. cit. (cfr. nota 2), pp. 39-40.

16. Amerasinghe advierte que las organizaciones internacionales se pueden clasificar de numerosas maneras aunque realiza distinciones entre: 1) públicas, gubernamentales o interestatales y privadas; 2) abiertas o cerradas; 3) supranacionales o no-supranacionales; y 4) generales, funcionales o técnicas. Para encontrar una explicación sobre esta posible clasificación, con sus ejemplos concretos, ver Amerasinghe, Chittharanjan F., ob. cit. (cfr. nota 12), pp. 9-13. Resulta útil la aclaración de Barboza, para quien todas las organizaciones internacionales establecen formas y grados de cooperación institucionalizadas, sin importar los sujetos que le conformen (Barboza, Julio, ob. cit. [cfr. nota 2], p. 51).

17. Para un análisis particular del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas, ver Sáez Zamora, Francisco, Urabayen, Celina y Vanzillotta, Ornela F., “Viaje al centro del sistema. Legislación in­ternacional y el Consejo de Seguridad”, en Rohr, Aldana (dir.), Las facultades legislativas del Consejo de Seguridad: ¿El monstruo de Frankenstein o el Gran Leviatán?, Avellaneda, SGN Editora, 2019, pp. 23-48.

18. Barboza, Julio, ob. cit. (cfr. nota 2), pp. 42-43.

19. Ídem, p. 43. [N. del E.: convención aprobada en Argentina por Ley 24543].

20. Ibídem.

21. El concepto “sociedad civil” es cuestionado por la doctrina, atento a su definición y las posibles interpretaciones respecto de cuáles actividades y circunstancias quedan cubiertas por aquella, así como su distinción género-especie respecto de las ONG y otras organizaciones estructuradas con fines no-comerciales. Ver Scholte, Jan A., “Civil Society and NGOs”, en Thomas G. Weiss & Rorden Wilkison (eds.), International Organization and Global Governance, London-New York, Routledge, 2014, p. 323.

22. Barboza, Julio, ob. cit. (cfr. nota 2), p. 20.

23. Ídem, p. 21.

24. Ídem, pp. 8 y 24-25. La cursiva pertenece al texto original.

25. Scholte, Jan A., ob. cit. (cfr. nota 21), p. 322.

26. Tanzi, Attila M., ob. cit. (cfr. nota 5), pp. 38-39.

27. Lo anterior no significa, en nuestra opinión, avalar la participación irrestricta e ilimitada de estos entes en procedimientos internacionales contenciosos o consultivos. Al respecto, ver Godio, Leopoldo M. A., “Tendencias actuales en acuerdos comerciales internacionales. Reflexiones jurídicas en materia de solución de controversias”, en El Derecho, Buenos Aires, Universidad Católica Argentina, 8/5/2018, pp. 1-6. Distinta es la situación prevista en el art. 71 de la Carta de las Naciones Unidas, que habilita las interacciones de ONG como ente de consulta del Consejo Económico y Social. En efecto, como señala Tanzi, “A lo largo de los años, el Ecosoc ha adoptado una serie de resoluciones a tal efecto. En particular, en 1996 una resolución introdujo una regulación que rige la participación de las ONG en los órganos de la ONU, aparte del mismo Ecosoc. En general, las ONG más calificadas, cuya petición para participar en cualquier reunión diplomática de la ONU es aceptada, tienen acceso a los documentos preparatorios. Las ONG incluso pueden proponer elementos adicionales en la agenda y participar en el funcionamiento del órgano en cuestión, con derechos inherentes a la condición de observador. Esto incluye el poder de hacer declaraciones orales y escritas. Tales declaraciones pueden influir en el resultado del debate, incluida la redacción de fórmulas en el texto en negociación, con independencia del hecho de que a las ONG no se les conceda el derecho al voto. Cabe señalar que el Estado en el que la ONG tiene su domicilio legal, u otro Estado miembro, puede oponerse a la admisión de la ONG. Sin embargo, la ONG tiene derecho a responder a los argumentos presentados en contra de su admisión y la Secretaría de la ONU a cargo de los trabajos puede aprobar la solicitud, si es persuadida por la respuesta” (Tanzi, Attila M., ob. cit. [cfr. nota 5], p. 39). Por su parte, Scholte señala que desde la década del 90, en el siglo pasado, cientos de asociaciones de la sociedad civil asisten a las reuniones anuales del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, como así como las conferencias ministeriales de la Organización Mundial del Comercio, cumbres del G-8 y G-20, entre otras. Asimismo, advierte que en las cuestiones de gobernanza global las ONG también han ocupado un lugar destacado al sugerir e implementar reglas que consolidan un rol protagónico e involucrado con los procesos regulatorios (Scholte, Jan A., ob. cit. [cfr. nota 21], p. 322).

28. Por ejemplo, es el caso de la ONG No Peace Without Justice en las negociaciones que culminaron con la adopción del Estatuto de Roma de 1998, que creó la Corte Penal Internacional; o la participación de ONGs en las Conferencias de Río de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, así como en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

29. Pezzano señala, con acierto, que no solo los Estados participaron en su proceso de negociación sino también las ONG y los grupos de expertos (Pezzano, Luciano, “La Corte Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos”, en Arredondo, Ricardo y Godio, Leopoldo M. A. [dirs.], La solución pacífica de controversias en un derecho in­ternacional fragmentado, Buenos Aires, Educa, 2019 [en prensa]).

30. Pezzano agrega que la propia Corte Africana ya tuvo ocasión de analizar cuándo una ONG puede considerarse como una organización “africana” y opinó que ello sucede si está registrada en un Estado africano, tiene estructuras a nivel subregional, regional o continental, o desempeña sus actividades más allá del territorio donde está registrada, así como cualquier organización en la Diáspora africana reconocida como tal por la Unión Africana, aunque pareciese que es necesario que la propia Corte autorice tal presentación. Ídem.

31. Entre ellas se destaca el caso contencioso “Tanganyika Law Society, The Legal and Human Rights Centre and Reverend Christopher R. Mtikila v. United Republic of Tanzania”, decidido el 14/6/2013, gracias a una denuncia de un individuo y dos ONG [N. del E.: ver aquí; última consulta: 30/4/2020]. Asimismo, Pezzano identificó aquellos casos impulsados por ONG exlusivamente, y, entre ellos, se destaca que el asunto “Actions pour la Protection des Droits de l’homme v. Republic Côte d’Ivoire” [N. del E.: ver aquí; última consulta: 30/4/2020], iniciado en 2014 como[consecuencia de la adopción de una ley que reformó la Comisión Electoral Independiente –órgano electoral de Costa de Marfil– cuya composición, de acuerdo a la ONG denunciante, no aseguraba su carácter independiente e imparcial, al tiempo que afectaba el derecho de igualdad ante la ley y su protección, así como el derecho a participar del gobierno del propio país. (Pezzano, Luciano, ob. cit. [cfr. nota 29]).

32. Scholte, Jan A., ob. cit. (cfr. nota 21), pp. 325-326.

33. Ídem, pp. 326-327.

34. Ídem, p. 333.

35. Las primeras “corporaciones” dedicadas al comercio internacional en los siglos XVI y XVII como, por ejemplo, aquellas que fueran registradas en la denominada Companies House –similar a la Inspección General de Justicia en el ámbito local–, que habilitaba la realización de negocios con el permiso de la corona británica otorgándoles, además, limitadas facultades en el territorio autorizado que les protegía de eventuales investigaciones criminales, entre otras.[(Hannigan, Brenda, Company law, Oxford, Oxford University Press, 2012, pp. 34-40). En idéntico sentido ver Hudson, Alastair, The law on investment entities, London, Sweet & Maxwell, 2007, pp. 407-416; Trubek, David M. et al., “Global Restructuring and the Law: Studies of the Internationalization of Legal Fields and the Creation of Transitional Arenas”, Case Western Law[Review, vol. 44, 1993-1995, p. 407; y Trubek, David M., & Santos, Alvaro, The new law and economic development: A critical appraisal, Cambridge, Cambridge University Press, 2006.

36. Godio, Leopoldo M. A. y Vázquez, Agustina N., “Las empresas transnacionales y el derecho internacional: algunas consideraciones sobre su relevancia”, en Revista Cordobesa de Derecho Internacional, vol. I, Nº I, 2016, p. 1. [N. del E.: ver aquí; fuente: UNC; última consulta: 21/4/2020].

37.[Dunning, John, & Lundan, Sarianna M., Multinational enterprises and the global economy, Cheltenham, Edward Elgar Publishing, 2008, pp. 3-9.

38.[Pitelis, Christos & Sugden, Roger, The nature of the transnational firm, London, Routledge, 2000, p. 72.

39. Hodge, Graeme A., & Greve, Carsten, “PPPs: The passage of time permits a sober reflection”, Economic Affairs, vol. 29, Issue 1, 2009, pp. 33-39. También ver Collins, Michael, Money and Banking in the UK: A History, London, Routledge, 2012, pp. 52-55.

40. Guerra, Sidney C. (org.), Globalização: desafios e implicações para o direito internacional contemporâneo, Ijui, Unijui, 2006, p. 94.

41. Brownlie, Ian, Principles of public international law, 4th ed., Oxford, Clarendon Press, 2006, pp. 418-421.

42. En el caso de la “Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain)” [N. del E.: ver aquí y aquí; fuente: ICJ; última consulta: 21/4/2020], la Corte consideró algunos aspectos referidos a la admisión de inversiones extranjeras por parte de un Estado y su protección, debiéndose distinguir entre las obligaciones de un Estado para con la comunidad internacional en su conjunto, y los derivados vis-à-vis de una relación particular con otro Estado, que otorgue a este último efectos específicos, es decir, si en el caso Bélgica contaba con un derecho afectado a partir de los interés belgas en una sociedad canadiense. Asimismo, la Corte también subrayó la importancia de las normas locales en el ámbito de las relaciones económicas internacionales, especialmente considerando las características corporativas de empresas como la Barcelona Traction y concluyó que, en el caso, que la lesión de los derechos de la empresa no implicaba, necesariamente, una responsabilidad internacional de España respecto de los accionistas belgas, ya que sólo se vieron afectados sus intereses en la empresa, pero no sus derechos legalmente protegidos. Respecto del asunto “Elettronica Sicula S.p.A. (ELSI) (United States of America v. Italy)” [N. del E.: ver aquí; fuente: ICJ; última consulta: 21/4/2020], aquel resultó en un aporte sobre el análisis del agotamiento de los recursos internos y la protección diplomática, aspecto sobre la cual el demandado debía demostrar en una inversión de la carga de la prueba. Se puede encontrar un resumen de ambos casos en Godio, Leopoldo M. A. y Vázquez, Agustina N., ob. cit. (cfr. nota 36), pp. 7 y ss.

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